行政诉讼可否判决驳回诉讼请求？

行政诉讼可否判决驳回诉讼请求？

刘 翔 光

公民、法人或其他组织对行政机关作出的确认他人的权利义务的具体行政行为不服，认为该行为侵犯其合法权益（如受害人认为公安机关对殴打了他的行为人处警告处罚偏轻，要求变更为行政拘留处罚；房屋所有权人认为房管部门对其相邻房屋的确权范围包括了双方共墙等）而起诉，法院经审理，认为被告的具体行政行为证据不足、程序违法或适用法律不当，同时又认为原告没有充分的证据证明其合法权利有受到该具体行政行为的侵犯，受诉法院应如何处理？

有人认为应裁定驳回起诉，理由是：因为原告没有受到具体行政行为的侵犯，其起诉缺乏《行政诉讼法》第41条第（一）项、第（三）项的受理条件，根据最高人民法院“关于适用《民诉法》若干问题的意见”第139条“立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉”的规定，应予裁定驳回起诉。

也有人认为应判决撤销被告的具体行政行为，理由是：根据《行政诉讼法》第54条的规定，法院对被诉具体行政行为的处理情况有四种：（1）判决维持；（2）判决撤销；（3）判决变更；（4）判决一定期限内履行职责。这里面没有规定其他处理方式。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”；第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。据此，人民法院审理行政案件必须坚持：（1）只对具体行政行为的合法性进行审查；（2）不论原告从何角度提出诉讼请求，都不能把原告的诉讼请求作为审查对象，也不能围绕原告的主张审查被告，而必须始终把被告作出的具体行政行为是否合法作为审查的重点。基于前述理由，对此类案件应作出撤销被告具体行政行为的判决。

笔者认为以上观点均值得商榷，理由如下：

1、认为原告起诉不符合受理条件第一项的观点，混淆了行政诉讼与民事诉讼的区别。民事诉讼起诉的第一项条件是《民诉法》第108条第一项规定的“原告与本案有利害关系”，而《行诉法》第41条第一项规定的是“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。这就说明原告的合法权益客观上是否受到具体行政行为的侵犯并不是受理的必要条件，只要原告主观上“认为”其合法权益受到具体行政行为的侵犯，就具备了法定的第一项起诉条件。因此，此类案件，不能以不符合第一项起诉条件为由驳回起诉。

2、认为原告起诉不符合受理第三项条件的观点，混淆了行政诉讼中程序审查与实体审查的区别。《行诉法》第41条第三项规定的是“有具体的诉讼请求和事实依据”，据此，原告只要能在诉状中列出“具体的诉讼请求”和“具体的事实依据”，在程序上就符合起诉条件，至于这个事实依据能否确实充分地支持其诉讼请求，那是实体审查的内容，是关系到原告能否胜诉的问题，因此，此类案件不能以不符合第三项起诉条件为由驳回起诉。

3、认为不管原告的诉讼请求有无依据，均应审查被告具体行政行为的观点混淆了对行政活动的司法监督与社会监督的区别。虽然《行诉法》41条规定只要原告主观上“认为”自己的合法权益受到具体行政行为的侵犯，并以此作为支持其诉讼请求的事实依据，就具备了起诉的条件，但原告要获得胜诉，客观上其合法权益确有受到侵犯却是必要前提。那种认为行政诉讼中原告的诉讼请求不必审查，审理的着眼点是被告具体行政行为的合法性的观点，违反了基本的民诉法原理。法院在行政诉讼中应先审查原告有无主体资格、诉讼请求是否成立，然后再对被告具体行政行为进行合法性审查，这是行政诉讼与其他诉讼既有共同性又有其特殊性的审理步骤。如果不管什么人，与具体行政行为相关或不相关都可以告，只有具体行政行为不合法都应该撤，那么一个人只要坐在家里，看着960万平方公里土地上哪一个具体行政行为不顺眼，岂不是大都可以将之告倒？那还存在法律秩序吗？行政机关和法院还忙得过来吗？因此，如果公民、法人和其他组织与具体行政行为根本不存在特定的权利义务关系，尽管他认准的具体行政行为应予撤销是正确的，也只能通过向国家机关检举、反映、提出建议等方式来达到撤销或改变具体行政行为的目的，这就是对行政活动的社会监督形式，与作为司法监督的行政诉讼分属不同的监督类别，从不同侧面共同构成对行政机关的监督机制。

既然这类案件因原告起诉符合受理条件而不能裁定驳回起诉，又因为原告的合法权益未受到侵犯而不能判决撤销具体行政行为，那么法院应以什么方式结案呢？笔者认为，根据最高人民法院“关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见”第114条“人民法院审理行政案件中，除了依照行政诉讼法的规定外，对本规定没有规定的，可以参照民事诉讼的有关规定”，因而可参照最高人民法院“关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见”第153条的规定精神，判决驳回诉讼请求。

裁定驳回起诉与判决驳回诉讼请求的区别在于：在程序上驳回起诉的裁定可以不经开庭审理径行作出，而驳回诉讼请求的判决必须经过开庭审理；在法律后果上，被裁定驳回起诉的原告，如果有了新的事实情况和证据，可以就原来的诉讼请求再次起诉；而被判决驳回诉讼请求的原告，如果取得新的证据，根据一事不再理的诉讼原则，不能再次起诉，只能通过审判监督程序提出再审申请。

（作于1998年8月）